A auditoria interna governamental se desdobra em três formas de atuação — avaliação, consultoria e apuração — cujos limites legais e escolhas operacionais decorrem da legislação que estruturou o sistema de controle interno no Poder Executivo Federal e do referencial técnico aprovado pela IN nº 3/2017. A definição do escopo adequado, a preservação da independência e a articulação com órgãos de persecução condicionam a efetividade e a segurança jurídica de cada intervenção.
Base normativa e definição das vertentes
- A legislação que instituiu a Secretaria Federal de Controle Interno no âmbito do Poder Executivo Federal, posteriormente reconfigurada no arranjo da Controladoria-Geral da União, atribuiu aos órgãos e unidades do sistema de controle interno competências para realizar auditorias (avaliações e consultorias) e apurar atos inquinados de ilegais envolvendo recursos públicos.
- A IN nº 3/2017 consagra o referencial técnico da atividade de auditoria interna governamental, alinhado a boas práticas internacionais (como o IPPF e as normas da INTOSAI), e define avaliação e consultoria como vertentes típicas da auditoria interna, prevendo ainda a apuração como serviço relevante quando presentes indícios de ilicitudes.
Nos termos vigentes, a competência primária para a apuração de ilícitos administrativos e de danos ao erário com recursos federais incumbe às unidades integrantes do sistema de controle interno. Unidades de auditoria interna em órgãos e entidades devem observar suas atribuições específicas e, quando necessário, encaminhar ou atuar de forma coordenada com as instâncias competentes.
Avaliação: asseguramento baseado em risco e recomendações
A avaliação é o serviço de asseguramento sobre governança, gerenciamento de riscos e controles internos, usualmente selecionado por planejamento baseado em riscos ou por demanda institucional. Caracteriza-se por:
- escopo definido para examinar processos, conformidade, economicidade, eficácia e integridade das informações;
- obtenção de evidências suficientes e apropriadas para sustentar achados estruturados (critérios, condições, causas e efeitos);
- emissão de recomendações e, quando aplicável, monitoramento de sua implementação.
Quando a demanda é a verificação de possíveis “erros” (ato não intencional), a apuração pode ser conduzida sob a forma de avaliação, com metodologia de asseguramento, desde que o objetivo seja esclarecer fatos, causas e efeitos para correção e melhoria de controles.
Consultoria: geração de valor com salvaguardas de independência
A consultoria consiste na prestação de serviços de aconselhamento para aprimorar processos e controles, sem assumir responsabilidades de gestão. Para preservar independência e objetividade, recomenda-se:
- avaliar se o serviço contribui para a governança, riscos e controles da unidade e se há capacidade operacional para executá-lo com qualidade;
- formalizar termo de engajamento com objetivo, escopo, prazos, responsabilidades e tratamento de sigilo;
- adotar salvaguardas contra autorrevisão (p. ex., rodízio de equipe ou janela temporal antes de auditar o processo objeto da consultoria);
- abster-se de desenhar ou operar controles como função gerencial; a atuação deve ser de aconselhamento, com recomendações não vinculantes.
A decisão de aceitar consultoria deve ponderar custo-benefício, riscos à autonomia técnica da unidade de auditoria e potenciais impactos sobre a objetividade de avaliações futuras.
Apuração: distinção entre erro e fraude e competência para investigar
A apuração visa verificar fatos ou atos ilegais ou irregulares praticados por agentes públicos ou privados na utilização de recursos públicos. Dois eixos orientam a forma de condução:
- Apuração de erro: quando os elementos indicam ausência de intenção, pode ser tratada como trabalho de avaliação, respeitando-se o objetivo de esclarecer o ocorrido, suas causas e providências corretivas, com atenção a eventuais restrições de sigilo do demandante.
- Apuração de fraude: quando há indícios de intencionalidade, conluio ou ocultação, requer procedimentos específicos, coordenação com as instâncias competentes do sistema de controle interno e observância a requisitos de preservação de evidências e de sigilo. Atos típicos de polícia judiciária não se confundem com a atuação de auditoria.
Nos termos vigentes, indícios robustos de materialidade e autoria justificam o escalonamento do caso às instâncias competentes e, quando pertinente, a articulação com o Ministério Público e a Polícia Federal para aprofundamento investigativo. No jargão institucional, operações conjuntas dessa natureza são frequentemente denominadas “operações especiais”.
Trânsito entre avaliação, consultoria e apuração: critérios práticos
A passagem de uma vertente a outra deve ser documentada e submetida à supervisão técnica. Boas práticas incluem:
- durante avaliações, se emergirem indícios de fraude, discutir com a supervisão a suficiência dos elementos para iniciar apuração ou a necessidade de aprofundar testes no âmbito da avaliação;
- em consultorias, se surgirem indícios de irregularidade material, registrar a limitação do escopo consultivo e remeter a matéria para análise de apuração pelas instâncias competentes;
- em qualquer caso, resguardar cadeia de custódia de evidências, confidencialidade e segregação de funções entre quem aconselha, quem avalia e quem apura.
Interação com Ministério Público e Polícia Federal
A coordenação com órgãos de persecução demanda procedimentos formais de comunicação e repartição de tarefas. Pontos de atenção:
- delimitação clara de papéis: auditoria interna não executa diligências típicas de polícia judiciária nem atos próprios do titular da ação penal;
- preservação probatória e respeito a sigilos legais, evitando contaminação de evidências administrativas com medidas sujeitas a autorização judicial;
- planejamento conjunto de diligências quando autorizado e necessário, com governança do fluxo de informações e registros de encaminhamentos.
Estratégias de planejamento para maximizar valor e preservar autonomia
Para compor um portfólio equilibrado entre avaliação, consultoria e apuração, recomenda-se:
- definir critérios de priorização baseados em risco, materialidade e alinhamento a objetivos institucionais;
- estabelecer salvaguardas organizacionais (p. ex., muralhas de informação entre equipes de consultoria e apuração, rodízio periódico, revisão por pares);
- padronizar termos de engajamento, programas de trabalho e relatórios, diferenciando linguagem e objetivos de avaliação, consultoria e apuração;
- capacitar continuamente as equipes em técnicas de análise de dados, entrevistas e preservação de evidências, reconhecendo que a apuração de fraudes exige competências específicas e, quando for o caso, apoio das unidades legalmente competentes;
- monitorar a implementação de recomendações de avaliações e o tratamento de achados relevantes, reportando efeitos sobre governança, riscos e controles.
A boa gestão do tripé avaliação–consultoria–apuração, com observância às balizas normativas e técnicas vigentes, fortalece a integridade e a capacidade de entrega de valor público pela auditoria interna governamental, sem comprometer sua independência e sua objetividade.
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